转型期工业用地的“热现象”与“冷评估”
40年的发展历程中，深圳的工业结构经历了跨越式演变，从“三来一补”的低端加工工业逐渐转型为以电子信息为主的高新技术产业。面向创新时代，深圳产业转型升级速度不断加快。同时，深圳也是一个高度建成的城市，新的产业类型与生产组织方式引发的新的产业空间需求，受制于复杂的土地权属和历史遗留问题只能通过二次开发实现，存量时代的工业用地面临“再出发”。
01
电子信息产业集群的空间需求分析
大族激光深圳福永生产基地
图源：www.hanslaser.com
电子信息产业集群由极少数头部企业、少量大型企业和数量众多的中小型企业构成。不同类型的企业、不同的生产环节对产业空间供给有着截然不同的偏好。
1.1 头部企业
关注自有产权、规模化、产研一体的“白地”
头部企业制造基地的用地规模门槛较高，华为、OPPO、富士康等优质大型企业的生产基地、研发总部普遍达到50公顷以上，园区内往往布局有完整的生产、组织、研发、仓储系统。集中连片的规模化用地是能否引入头部企业的关键空间条件。
头部企业对工业用房的需求以“多层厂”为主，即使标准化定制的高层工业楼宇能满足载重电梯、楼层荷载、物流平台等空间要求，现代生产制造仍有某些重要生产环节可能存在定制化需求无法在垂直层面解决。如精密制造行业对机械设备震动非常敏感，生产制造环节一般在5层以下，其中冲压环节必须布局在1层或2层。又如激光加工行业由于特殊的设备要求，首层生产空间通常需要12米以上建筑层高。
1.2 大中型企业
长大、升级、转型具有差异化空间需求
大中型企业往往增资扩产的成长需求较大，因而对新增生产空间诉求大，调研显示，产值规模50亿～100亿的企业对于新增厂房规模需求平均为40万平米。
大中型企业因为技术升级通常需要引入新的生产线或对原有生产线进行智能化改造，平均一条智能化生产线平均占地规模6万平方米起，根据生产的组织规模对工业用房形成具体要求。此外，当大中型企业发展到一定阶段，进行战略重组或上市往往需要总部、研发办公用房。产值规模50亿～100亿的企业平均总部需求面积约2万平米，并且需要具有独立产权。
1.3 小型企业
需要稳定的低成本空间
小型企业对价格的敏感度高，平均可承受厂房租金的上限为35元/平米。制造环节的中小型企业更关注厂房的稳定性，由于制造环节涉及到大量固定资产投入，一旦租金上涨或新签租约租期变短，则制造型企业极容易外迁。研发环节的中小型企业对核心团队的居住地、通勤距离敏感，租金上涨后规模缩减，企业小型化影响研发实力。
02
产业转型升级与空间供给的矛盾分析
深圳市已经形成了行政划拨产生的传统工业区、国有土地市场化开发后的工业用地、集体用地自筹自建产生的村落式集体产权空间三类产业空间，其中村级工业园数量最多，是深圳存量产业空间的主要组成部分。
深圳市存量工业空间
村级工业园为主与先进制造业转型升级的需求之间存在明显的矛盾冲突，主要表现在三个方面：
2.1 破碎的空间资源与优质大企业诉求错配
村级工业园规模庞大，但是空间破碎化的问题突出。以宝安区为例，存量工业用地68.72平方公里（2019年），存量工业用房7954万平米（2018年），全区工业园超过1600个，平均单体园区面积不足4万平米，10公顷以下园区接近80%。分散型的产业空间与优质大企业诉求错配，造成大型企业因新增生产空间需求无法得到满足而外迁，同时也造成优质的头部企业因为难以找到合适的用地而无法落地。
2.2 复杂的产权关系影响企业的稳定性和成长性
原特区外的村级工业园中，大量的工业用地、工业用房掌握在村集体手中。权利人受自身利益驱使，存在缩短合同租期、随意涨租的可能，进而对制造业的发展造成不良影响。
2.3 用地用房成本上升，冲击中小企业
伴随着城市开发建设的推进，综合成本快速上涨，推动权利人提升工业用房租金。2019年下半年宝安区大部分地区的厂房租金已经突破35元/平米，逼近中小企业可承受能力的上限。
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03
存量工业用地管控政策评估
深圳的市场自发发展力量强，政府既要引导产业的转型升级，又要调配空间资源。自2007年至今，深圳市相继出台了一系列有关城市更新和旧工业区升级改造的配套政策，早期的工业用地更新政策以“放水养鱼”模式为主，允许市场“野蛮生长”，这既促进了产业的快速发展，也促进了村集体厂房的快速增加。后期逐步转向创新导向下“市场”与“政府”的融会协同，政府主导的力量逐渐增强，逐步出台了土地整备、产业区块线等政策。
目前深圳的存量工业用地管控政策主要包括三类，即产业类城市更新（拆除重建、综合整治）、工业区块线、土地整备，分别予以评估。
城市更新政策评价
1）算法主导，“高层塔”成为主要空间产品
城市更新建立了依托密度分区的容积率测算机制，新增容积的分配由“算法”决定。在这样的背景下，市场主体作为“理性人”自然追究测算最大可建容积，而非从产业发展的真实需求出发设计建筑形态。这导致真实的更新市场中“高层塔”成为工改项目的唯一产品，而制造环节关注的“多层厂”则在更新市场中难觅其踪。
2）物业出售动力主导，产业物业“变质”
早期城市更新的制度设计中，为更好激活沉淀的存量资产，政府“放水养鱼”、为市场主体减负，不但给与普通工业用地更高的基准容积率，对于工改项目的后续运营监管也相对宽松。旧工业区改造的投资大、回报周期长，较为宽松的政策条件下工改项目的动力机制从支撑产业升级转向尽可能获取商业、宿舍公寓等可分割出售的物业以支撑现金尽快回流。
3）市场主导，分散决策易产生“合成谬误”
单个城市更新可依托现行规则追求最大容积和建筑增量，但是当旧工业区改造大规模推进时，由于在城市层面尚缺乏协调平衡机制，很容易产生“合成谬误”现象，导致局部地区的建筑密度过高、基础设施承载压力过大。
4）综合整治类城市更新对产权关系整合力度有限
综合整治类城市更新便于维持较低的成本，同时又对园区环境有提升，对中小型企业十分“友好”。但是综合整治的手段普遍不会对原有的产权关系做出优化调整，对大型企业，特别是升级需求强烈、需要总部空间和产权的企业吸引力不强。
工业区块线政策评价
1）有效抑制了“房地产化”浪潮，对保证产业安全起到了一定作用
工业区块线划定背景是2013年至2016年的工业用地“房地产化”浪潮，政策制定的初衷是“保空间”。对比产业园区政策，产业区块线的管理更为精准，较好适应了深圳厂、村混杂的用地格局，通过锁定工业用地的地类稳定工业用地总规模，有效抑制了工业用地向住宅、商业的转变，产业安全得到了一定程度的保障。
2）难以突破“规模门槛”
存量产业用地的发展是一个综合性的问题，除了“保规模”，能否提供制造企业真正需要的空间才是关键。在宝安的案例中，面对空间破碎的现实，优质大型企业最为关注的就是用地规模，但这道“门槛”却无法通过简单地划定工业区块线予以解决。
3）难以优化产权关系
工业区块线划定是静态的政策手段，对产权关系无法进行改善，也难以约束权利人涨租、签订短期租约甚至恶意驱赶企业等行为，区块线政策对产业升级的渐进过程的不适应性日趋明显。
土地整备政策评价
1）较好保障了规模化的产业用地的供给
土地整备政策对零散产业用地的整合效果较好，同时对产权关系作出优化调整，可直接将工业土地整理到政府手中，定向供给对产业发展具有关键影响的企业，对促进产业升级的作用明显。如，宝安区“十三五”期间完成工业用地整备4.48平方公里，主要为重大产业平台，保障了腾讯互联网+等产业项目落地。
2）更新、整备之间的获利差导致权利人呈观望态度，推进难度较大
伴随着深圳城市发展定位提升，潜在土地价值升高，客观上导致土地收储成本提升。由于整备和城市更新之间存在的个体获利价值差，导致权利人在城市更新、土地整备之间呈观望的态度。市场主体往往更倾向于城市更新，而非土地整备，造成土地整备推进难度增大。
结语
存量工业用地管控是当前深圳发展面临的重要问题。整体来看，寄希望于通过城市更新改善产业转型升级和空间资源之间的矛盾，形成符合中国制造2025、工业4.0要求的新型高端产业空间难度较大。土地整备政策对工业用地供给效果最好，可直接将工业土地整理到政府手中，一旦能达到一定规模，将对产业升级产生关键性影响。工业区块线政策的正反面效果均较为明显，应及时开展区块线的评估、调整工作。
如今深圳正处于建设中国特色社会主义先行示范区的关键时期，政府更应主动做好存量资产的运营和管理，明确远期战略目标，调配好释放的方向和重点，尽快完善二次开发的政策体系。
作者 | 周俊
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